La Contraloría General de la República cuestionó el uso que se le está dando a los recursos recaudados por los dos últimos impuestos creados por el estado colombiano en materia ambiental: el impuesto nacional al carbono y el impuesto al consumo de bolsas plásticas.

El impuesto al C02* está dirigido a la reducción de las emisiones de gases efecto invernadero producidas por el consumo de combustibles fósiles y para el consumidor final se refleja como un valor adicional en el precio de los combustibles.

Mientras que el impuesto al consumo de bolsas plásticas se genera por cada bolsa plástica que es entregada a los consumidores tiene por objeto desincentivar el uso de este tipo de empaques.

La Contraloría considera que es desafortunada la destinación que se ha venido dando a los recursos.

En el caso del impuesto al carbono, actualmente, con la denominada “Ley de páramos” (Ley 1930 de 2018), señaló que los dineros recaudados se dirigen al Fondo Colombia en Paz, son presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y únicamente el 30% se destina a temas medioambientales, mientras que el 70% se destina a la implementación del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las extintas FARC-EP.

Aunque la Contraloría reconoce la relevancia del cumplimiento de los acuerdos y la construcción del posconflicto, el organismo de control hizo un llamado al Gobierno y al Congreso Nacional para que, en el marco de sus competencias y la colaboración armónica de poderes, estudien la posibilidad de asegurar que los recursos de los impuestos ambientales sean direccionados al sector medio ambiental. De acuerdo con la DIAN, a noviembre de 2018 el recaudo por este concepto asciende a los $294 mil millones de pesos.

Para la CGR es necesario contar con recursos que permitan al sector ambiental realizar inversiones que lleven a resultados significativos en materia de corregir las externalidades negativas ocasionadas por las emisiones de gases de efecto invernadero producto del consumo de combustibles fósiles.

Agregó que diversos estudios han demostrado que la demanda de combustibles es inelástica y, por lo tanto, el incremento en el precio final que genera el impuesto al CO2, no necesariamente se traducirá en una disminución en la demanda por parte de los consumidores. "En consecuencia, el impacto del impuesto en la reducción de las emisiones -y sus externalidades negativas- tenderá a ser bajo", puntualizó.

¿Y la protección ambiental?

En cuanto al Impuesto al Consumo de Bolsas Plásticas, la Contraloría considera que, por su naturaleza tributaria y los resultados obtenidos en el comportamiento de los consumidores, esta medida debería profundizarse mediante otros mecanismos que permitan vincular a otros agentes económicos que hoy no son responsables del tributo.

Expresó que actualmente únicamente están obligados los responsables del IVA pertenecientes al régimen común, como supermercados, grandes superficies o almacenes de cadena.

"Los recursos recaudados por este impuesto no tienen una destinación específica. Van a la bolsa común del tesoro nacional y la Contraloría considera que una parte puede orientarse a temas de protección del ambiente. De acuerdo con la DIAN, a 30 de junio de 2018 el recaudo de este impuesto asciende a $14.510 millones de pesos, aunque -en comunicación dirigida a la Contraloría- la entidad aclara que no puede determinar con certeza el valor específico de dicho recaudo", manifestó.

¿Cuál es la efectividad de los incentivos tributarios?

La Contraloría también evaluó la gestión y los resultados obtenidos con los incentivos tributarios para el medio ambiente y determinó que existe un alto grado de incertidumbre sobre su efectividad. Tampoco conoce con el valor total del menor ingreso fiscal que tiene a causa de este tipo de incentivos, y cuantificarlo en las condiciones actuales resulta ser un proceso muy costoso.

Señaló que el Estado no cuenta con adecuados sistemas de control y verificación que permitan valorar si los beneficios tributarios otorgados corresponden con los resultados ambientales esperados.

Agregó un ejemplo diciente: si una persona o una empresa declara una inversión para la mejora en la calidad del aire, no se verifica si la misma está funcionando, si costó el valor declarado y, lo más importante, si se logró el beneficio ambiental.

La Contraloría se mostró de acuerdo con las recomendaciones de la OCDE y otros estudios sobre la necesidad de revisar los tratamientos fiscales preferenciales a fin de eliminarlos o ajustarlos de acuerdo con los fines para los que fueron creados.

"El CIF tiene buena supervisión pero es insuficiente para reducir la deforestación", informó.

El estudio adelantado por la Contraloría Delegada para el Sector de Medio Ambiente abarcó también una evaluación de otros instrumentos de política para la gestión ambiental como son los subsidios directos y específicamente dos: el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) y el esquema de Pago por Servicios Ambientales (PSA).

El CIF es un reconocimiento que se materializa en una subvención en dinero que el Estado entrega de manera directa a quienes realicen inversiones en plantaciones forestales y también puede ser utilizado para compensar los costos económicos directos e indirectos en los que se incurre por mantener ecosistemas naturales boscosos poco o nada intervenidos.

De acuerdo a información reportada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, durante el período 2014-2017 se sembraron en el país 26.773 hectáreas a través del CIF, principalmente en los departamentos de Vichada, Antioquia y Meta, siendo 2015 el año en que más cantidad de hectáreas se sembraron.

Sin embargo, esta cifra no supera el 0,023% del territorio nacional (114 millones de hectáreas) y las 4.966 hectáreas sembradas en 2016 no superan el 3% de la tasa anual de deforestación de ese año, calculada en 178.148 hectáreas, según cifra oficial del IDEAM reportada en 2017.

Lo mismo sucede con lo sembrado en 2017, pues esta área no supera el 3.3% de la deforestación calculada por el IDEAM a diciembre del mismo año.

Según reporta también el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el período 2014-2017 el Estado invirtió en el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) un total de $23.623,9 millones, de los cuales $16.841,7 millones se invirtieron en establecimientos de plantaciones y $6.782,3 millones en su mantenimiento.

La Contraloría considera que el seguimiento y monitoreo que se hace al CIF es muy juicioso, pero frente a la alta presión que se ejerce sobre los bosques naturales de Colombia, teniendo en cuenta el aumento en la deforestación que para el año 2017 llegó a 219.973 hectáreas, resulta ser un instrumento insuficiente para reducirla.

La conclusión del estudio de la CGR, en este sentido, es que, aunque el CIF es un instrumento sobre el que el Estado puede ejercer un mayor grado de seguimiento, monitoreo y control, su efectividad para contribuir a reducir el impacto sobre los bosques naturales y el potencial para capturar los gases efecto invernadero (GEI) aún son muy bajos.

Impuesto Nacional al Carbono

Este tributo fue creado el artículo 221 de la Ley 1819 de 2016 y se definió como un gravamen que recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles y se genera con su venta, retiro o importación.

El distribuidor mayorista lo paga al productor o importador y todos los usuarios o consumidores los pagan según los acuerdos comerciales establecidos en la cadena de distribución de combustible.

Las tarifas se definieron en función del factor de emisión de dióxido de carbono (CO2) por cada tipo de combustible y se comenzó a causar desde el 1 de enero de 2017.

El recaudo y administración del Impuesto Nacional al Carbono está a cargo de la DIAN y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se le asignó la responsabilidad de establecer lineamientos específicos sobre el uso de los recursos en tres aspectos:

- Manejo de la erosión costera.

- Conservación de fuentes hídricas.

- Y protección de ecosistemas a través del Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto (más conocido como Fondo Colombia Sostenible).

El proyecto de ley original no tenía prevista destinación específica de los recursos originados con el impuesto al carbono; ésta se originó durante el proceso legislativo en el Congreso de la República y claramente estaba dirigida hacia asuntos relacionados con el capital natural y la sostenibilidad ambiental, lo cual fue de buen recibió por diversos sectores.

Sin embargo, con la Ley 1815 de 2016 (por la cual se decretó el Presupuesto General de la Nación para la Vigencia 2017) y el Decreto 691 de 2017 (por el cual se sustituyó el Fondo Colombia Sostenible por el “Fondo Colombia en Paz” (FCP), los recursos del impuesto al carbono pasaron a financiar proyectos financiados relacionados con el cumplimiento del Acuerdo Final del proceso de reincorporación de las FARC a la vida civil y otras acciones del posconflicto.

Como respuesta a las críticas que se desataron por este cambio en la destinación de los recursos, el Gobierno Nacional decidió luego dar un asiento en el Consejo Directivo del Fondo Colombia en Paz (FCP) al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como el compromiso de destinar hasta un 30% de los recursos del Fondo para proyectos del medio ambiente.

*Con información de la Contraloría General de la República